游金地百科:中国首部慈善法 中华人民共和国慈善法

慈善法是一部慈善事业的基本法。慈善法要系统规定基本的慈善法律制度，包括慈善概念、慈善机构、慈善政策等。慈善法是公益慈善，是公益事业法，是推动整个公益事业的，要变成人人有义务、人人有责任的法律。2009年11月2日，中国民政部社会福利与慈善事业促进司司长王振耀表示：中国《慈善法》已通过民政部送达国务院，法律的起草工作进入重要阶段。

　　我国的慈善事业对扶危济困作出很大贡献，在2016年首场十二届全国人大四次会议新闻发布会上，大会发言人傅莹表示，慈善法其实份量很重。慈善法草案终于提请十二届全国人大四次会议审议，让老百姓充满期待。

　　全国人大常委会副委员长李建国说，要鼓励支持自然人、法人和其他组织开展以扶贫济困为重点的慈善活动，并说“慈善事业是脱贫攻坚不可或缺的重要力量”。

　　2016年3月16日，第十二届全国人大四次会议审议通过了中华人民共和国慈善法。

概述

　　公益性是一切社会慈善事业的核心理念和根本属性。在当代中国，公益性的名号越来越响亮，但由它引起的误解、迷惑、争论乃至诉讼也与日俱增。对于公益性的完整和严密的定义，不仅在中国现行法律法规体系中找不到踪迹，就是在浩如烟海的外国法制文献中也难觅其貌。这个问题已经引起中国越来越多的立法工作者、研究者和慈善事业实践者的关注。

　　而慈善事业被经济学家称作“社会的第三次分配”。发展慈善事业，对改善贫苦和困难群体的生存状况、缩小贫富差距、缓解社会矛盾、提升社会凝聚力、增进中华民族的团结与融合，发挥着不可替代的重要作用。

　　大力发展全面推进中国慈善事业是一个必须的方向，对于当前涌动的慈善冲动以及因慈善而引发的各种矛盾，必须从法律上给予保护、支持和廓清，也就是要进行必要的规制，否则，很可能将会产生负面影响，进而对人们热心慈善事业的积极性造成打击。

草案总体内容

　　进一步明确慈善组织的法律地位、慈善募捐的主体、慈善募捐的监督机制、慈善事业的主管部门、慈善捐赠活动的程序，明确捐赠人、受赠人和受益人的权利义务，规范慈善事业准入、评估、监管、公益产权界定与转让、投资、退出等行为。同时，将完善执法程序、规范执法行为、加强执法监督，提高执法水平，依法办理社会团体、民办非企业、基金会登记的手续，提高办理登记的效率等。

基本原则

　　1、扶贫济困；自愿无偿，即慈善捐赠应当自愿无偿，不得强行摊派或者变相摊派，由捐赠人自主实施捐赠行为；

　　慈善靠民间，而不是靠政府

　　慈善靠民间，而不是靠政府

　　2、公开公正，即慈善捐赠程序、捐赠款物的管理使用要公开，接受社会监督，公布捐赠款物要尊重捐赠人的意愿；

　　3、政府推动，即制定慈善政策法规，制定慈善优惠政策，依法监督管理、规范募捐行为，规范使用捐赠款物，维护慈善组织和捐赠人、受益人的合法权益；

　　4、民间实施，即充分发挥慈善组织的主体作用，引导群众的慈善，营造社会慈善氛围，调动各类慈善资源、广泛开展各类志愿服务活动。

宗旨

　　法律是社会公器。启动立法机制出台一部法律总应具有充分的理由和根据。如果决心就慈善事业立一部法律，首先要考察慈善事业的发展对立法有哪些需求，也就是社会需要慈善法解决哪些实际问题。对慈善法立法宗旨的回答需要大量实证的调查研究。

　　第一，尊重慈善愿望，保护慈善热情，培育慈善意识，规范慈善行为，促进慈善事业的多元化发展，满足社会对慈善立法的期待。慈善法需要具备比现行的民间组织管理立法更大的空间和容量，更开明的政策措施去匹配一个具有慈善传统、也将会有辉煌未来的慈善社会。这需要立法者对社会的发展有更深切的洞察和更具使命感的勇气和智慧。

　　第二，通过立法构建慈善法制框架，建立完善的慈善法律制度。慈善需要一块法制的阵地，多元而和谐社会离不开这样一个慈善法律框架去容纳健康的慈善理想、自由的慈善创造、真诚的慈善努力；有了这样的一个慈善法律框架，社会的慈善力量才可以有所依托、因有用无。

　　第三，保障慈善机构的公益性，提升慈善机构的公信力。慈善机构作为公益特点最为突出的民间组织，担负公益使命，享受优惠政策，汇集公共资源，赢得社会名誉。这样一种典型的公益组织应当对国家、对社会、对捐助人和受益人有所交代。这需要通过法律设定具有针对性的具体制度和机制，来保障慈善机构能够沿着正确的轨道发展，不能让慈善机构成为权力的傀儡、金钱的奴隶，甚至沦为犯罪的工具。对于慈善机构的规范几乎无一例外成为各国慈善立法的重点。

　　第四，明确政府和社会在慈善事业发展中的关系和权界。尤其是政府在发展慈善事业、完善社会捐赠免税减税政策方面应当有哪些职责、使命和积极的作为。

本位

　　慈善靠民间，而不是靠政府

　　根据《中共中央关于构建设社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，慈善事业属于社会保障体系四大支柱中的一个支柱。四大支柱中，如果说社会保险、社会救助和社会福利三个板块主要是依靠政府的力量，那么慈善的力量和责任则主要来自民间社会。这是慈善立法不能忽略的重要背景。正是随着中国公民社会的不断壮大，构建和谐社会的强烈需求，慈善才有了自己的空间，才有可能有自己的作为。不能想象在一切凭票供应的计划经济条件下，社会上会有声音主张慈善立法。

　　慈善靠大众，而不是靠大款

　　有一种观点认为，慈善是用富人的钱为穷人服务，是杀富济贫。其实，域外慈善事业的发展历史表明，普通的社会公众才是慈善力量的源头活水。姑且不说大量的志愿的时间来自个体，就从慈善财源来说，也主要依靠社会公众。一组数字显示：世界宣明会2005年全球募款19.7亿美元，就以其中香港的6亿港币募款来看，90.9%来自个人；2004年乐施会募款的90%，中国绿色和平募款的96%、无国界医生的募款98%，都来自个人捐款。世界自然基金会一向被外界认为是依赖大财团的捐助，2005年其世界网络的5亿美圆募款中，53%来自个人捐助或者遗赠，而只有6%来自企业，6%来自基金和基金会，22%来自政府和多边机构。

　　慈善要举事，更要育善人

　　一个端正的慈善法律关系的各个环节都将对培育社会慈善意识具有重要意义，捐钱行善举是一种慈善教育，花钱办善事是一种慈善教育，筹款本身也是一种很好的公民慈善意识的教育。涵养慈善意识，不但传播友爱构建和谐，而且提高了公民社会的积极参与意识、独立自主能力等社会价值。慈善立法，被许多学者认定为和物权法一样，是一项重要的退耕还林的努力，将会对改善社会生态起到不可替代的作用。慈善立法应当着眼战略，而不是战术。

　相关进程

　　2009年11月2日，《慈善法》通过民政部送达国务院，法律的起草工作进入重要阶段。

　　2016年，慈善法草案提请十二届全国人大四次会议审议。

　　2016年3月16日，第十二届全国人大四次会议审议通过了中华人民共和国慈善法。[4]

慈善法-论证

　　慈善法应是一部什么法

　　第一，慈善法应当是一部慈善事业的基本法。慈善法要系统规定基本的慈善法律制度，包括慈善概念、慈善机构、慈善募捐、慈善信托、慈善义工、慈善政策等等。基于这样一个立法思路，有人提出是否可以将公益事业捐赠法等法律、行政法规的内容一并纳入慈善法中统筹规范，并围绕慈善法制定配套的法规和规章。

　　第二，慈善法应当是一部慈善事业的促进法。慈善法要明确规定国家促进慈善事业发展的基本原则和具体增益、创新措施。在这方面，可以有一些比较法的参照。比如日本的非盈利组织促进法；英国的社区利益法人制度等。

　　第三，慈善应当是一部慈善机构的组织法。慈善法要系统规范慈善机构的认定条件、认定机构、认定程序，慈善机构的章程和内部智力结构，慈善机构基本的行为准则。

　　第四，慈善法应当是一慈善事业保障法。慈善法要明确政府规范慈善行为的权力界限，包括行政许可、行政确认、行政处罚以及行政、民事和司法的救济等；慈善法要能够设定激励机制，调动一切慈善资源（包括慈善的财源、智力资源、志愿力量等），真正能够做到将好钢用到刀刃上。

慈善法不能是一部什么法

　　第一，慈善法不能是一部慈祥法——只有一副慈祥的面孔，并不解决实际问题。有人讽刺这样的立法是法制秀，是只有立法，没有办法，我们有不少这样的教训。慈善法必须能够体现最广大多数人的最根本利益，他不仅仅要诞生，而且要成活。

　　第二，慈善法不能是一部贵人施舍法——慈善一不能靠权力撑腰，二不能靠大款施舍；慈善立法要弘扬的是平等主体之间出于真诚友爱和关怀而做出善举，而不是出于廉价的同情和怜悯，而作出的“高尚秀”。

　　第三，慈善法不能是一部“部门利益促进法”，也不能是一部“部门权力保障法”，我们不会用这样的法为哪个部门跑马圈地；我们也不允许在慈善领域中也出现“权力戏弄权利”，不允许那些看得见的脚踩住看不见的手[6]  。

　　第四，慈善法不能是一部伪善庇护法。我们决不给非法、虚伪、欺诈、贪婪等留置空间：“颜色革命”的企图和势力更不要幻想披上慈善的外衣。

慈善法中国现状

　　目前，（指2009年）中国人现在不是不愿做慈善，而是不会做。在中国做慈善还被人误会的情况非常普遍。比如说有个中国企业家捐了10亿元出去，马上变成一场道德争论，人们会怀疑他是不是要逃税，现在的中国社会这样的反应是非常古怪的。比尔·盖茨同样捐了很多钱，但他背后有一个团队为其策划新闻、跟踪善款使用等，这才在社会上起到了良性反应。

　　2009年11月初，中国民政部社会福利与慈善事业促进司司长王振耀在做客深圳文化大讲堂时阐述中国未来慈善事业发展的方向。他表示。中国的慈善事业面临的问题已不再是“不愿做”,而是“不会做”，这需要在社会理念、机构建设等作多方面努力。他透露：《慈善法》已通过中国民政部送达国务院，法律的起草工作进入重要阶段。1、江苏出台全国首部地方性慈善法规《江苏省慈善事业促进条例》[7]

　　2010年1月21日，江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第十三次会议审议通过《江苏省慈善事业促进条例》，自2010年5月1日起施行。

　　《条例》首次明确了慈善募捐的监管主体为当地民政部门。同时规定了募捐活动的主体为三类：一是慈善组织，二是法律、行政法规规定可以开展慈善募捐活动的组织，三是取得慈善募捐活动许可证的其他组织。另外《条例》规定，慈善组织应每年向社会公布慈善财产状况，慈善募捐和受赠财产的使用和管理情况，工作经费和工作人员工资的列支情况等。

2、广东省制定研究《广东省慈善事业条例》

　　条例到现在仍在广东省各个部门各组织广泛的征求意见，从草案的框架结构来看，主要是包括了八章：总则、慈善组织、慈善捐赠和募捐、慈善服务、扶持和奖励、慈善文化建设、法律责任、附则。

　　条例将规范慈善事业五类主体，把捐赠者、慈善组织、慈善受助人、政府机构还有其它拥有公共资源参与慈善事业的机构都通过这个条例能够规范起来，对政府机构的界定是搭建平台、鼓励扶持、监督管理、建立制度、税收见面和综合的协调。

　　同时对慈善活动的三种形式进行定位，认为是给予受助者资金、实物、服务帮助都属于慈善活动。在立法里面还对慈善活动的范围做了规定，扶老、助残、救孤、济困、赈灾。

　　同时，对慈善组织能力和公信力方面做了一些规定。第一个就是鼓励慈善工作专业化、职业化；第二，明确慈善组织资产的惯用、监督的原则；第三，简化慈善组织登记程序，明确慈善组织成立条件；第四，明确慈善组织信息公开义务；第五，明确慈善组织内部回避制度；第六，要建立慈善组织评估制度。

　　在慈善服务方面我们提出来慈善组织每年活动总支出不得低于上一年总收入70%，明确对外来人口提出救助，优先服务队慈善事业做出贡献的公民。

3、湖南出台《湖南省募捐条例》

　　湖南省募捐条例， 2010年11月27日由湖南省第十一届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过，于同日发湖南省第十一届人民代表大会常务委员会公告第45号颁布，2011年5月1日开始实施。

　　《条例》主要包括总则、募捐人、募捐行为、募捐财产的管理和使用、鼓励措施、监督、法律责任、附则共八章、四十三条， 针对社会普遍关注的募捐主体资格不明确、募捐程序不规范、募捐财产管理使用不透明、 公开承诺捐赠事后不兑现等热点问题， 一一做出了相应的规范。条例尤其对募捐行为设计了募捐主体、募捐方案、募捐情况、募捐财产使用情况的四次公开制度， 将募捐箱打造成“玻璃箱”,给人民群众一本明白账。

4、北京拟出台慈善事业促进办法

　　1月31日，北京市民政局局长吴世民介绍，北京将于今年出台慈善事业促进办法。慈善事业促进办法已纳入北京立法规划，并列入政府工作计划。在地方法规的保障下，北京的慈善公益事业，将加快构建政府、捐款人和社会公众三方监管体系。北京市民政局副局长陈百灵陈百灵说，目前，“慈善事业促进办法”已有框架性草案，但内容还需调研完善。与此同时，北京市民政局还将健全慈善信息统计和信息公开制度，建立公益慈善组织的实时量化标准化评价体系，编制首部慈善事业白皮书。

募捐去向须落到项目

　　目前，“慈善公开透明”仅是政府的行业指引或规范性文件要求，没有统一法规支持。具体慈善项目的收支情况和项目效果，仍有很多慈善机构未公开。

　　市民政局慈善处处长程立岩介绍，未来的首都“慈善法”应把所有在京登记的慈善公益组织都纳入监管范围，要求慈善公益组织的募捐款物信息披露，必须落实到具体的慈善项目，并及时公示。有条件的慈善公益组织，还应在官方网站建立查询系统，供捐款人和公众随时查询、监督。

　　2016年2月16日，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取了全国人大常委会党组的汇报，原则同意《关于〈中华人民共和国慈善法（草案）〉几个主要问题的请示》，并就进一步修改完善作出重要指示。根据党中央指示精神，对草案作了进一步修改完善。在上述工作基础上，形成了提请大会审议的《中华人民共和国慈善法（草案）》。[10]

　　2016年3月16日，习近平签主席令公布《慈善法》。宣布《慈善法》自2016年9月1日起施行。[11]

国外相关

　　英国

　　2008年1月，英国政府主管部门慈善委员会颁布了确定公益性定义的法规性文件《慈善组织公益性指南》。这个文件和与它密切关联的《2006年慈善法》一起，构成了英国400年慈善法制史上的重要里程碑。英国是世界上最早出现民办社会公益性事业的国家，也是第一个由政府出面对慈善事业依法进行监管的国家。可以说，对法定公益性的探索一直与英国慈善事业的发展如影相随。

借鉴意义

　　作为慈善委员会发布的法规性文件，《慈善组织公益性指南》中对于公益性的定义可谓做到了完整和严密。这种完整和严密不仅得益于英国丰富的慈善法制实践经验，更离不开科学和民主的制定过程。两个基本原则合在一起，可以回答现实生活中大量有关公益性的问题，对于中国起步不久的慈善立法与管理工作不失参考和借鉴意义。

　　美国

　　美国慈善部门以其活力、多样性、经济实力和成长速度而格外引人注目。一个影响慈善界发展的重要因素是，美国有一个对慈善部门发展有利的法律环境。