“自贸区热”镜鉴

　　追求政策红利是不可持续的，且弊端很多；唯有改革红利，才具有可复制和推广价值

　　今年初国务院总理李克强在外高桥(45.64,0.66,1.47%)保税区调研时，对上海自贸区试点方案表示支持，并明确这是重要的促进改革的一个措施。当时总理问上海市市长杨雄，上海是不是要改革？杨市长说，我们不要政策，我们要创新！

　　可见，中国(上海)自贸区作为国家战略，主要还是着眼于改革，正如总理所言：“我们要用开放扩大内需，用开放形成倒逼机制，用开放促进新一轮改革。”从客观上看，自贸区对于促进该地区的投资、贸易、金融、物流等行业的发展是一个非常有效的手段。

　　国庆长假过后，媒体不断报道天津、广东、厦门、青岛等沿海省市均已提交或谋划建立类似上海的单边自贸区方案。笔者无法判断，这些地区的自贸区规划究竟是以图谋改革为主还是为了享受政策红利为主。不过，回顾过去30多年来改革开放过程中各种经济特区、经济技术开发区、保税区、高新技术开发区等批准设立过程，其功过得失倒是值得目前的自贸区试验中反思和借鉴。

　　中国最先设立的是经济特区，从1980年建立深圳经济特区，到2010年的喀什经济特区，共6个，但改革最为成功的应该算是深圳了。至2012年末，中国共有148个国家级经济技术开发区、105个国家级高新技术开发区。最初，这些发展区域的设立是能够体现国家的区域发展战略，但随着区域分布面的越来越广，实际上已经很难看出不同区域间的各自产业发展差异和优势，也越来越难解释这些地区的要素禀赋与重点扶持产业之间的逻辑关系，而是成为各省市向中央要政策的手段之一。

　　如果把省及市县级经济技术开发区和高新技术开发区都累加起来，估计达到几千家。尤其是中国每个县都设立了经济技术或高新技术开发区，可谓红旗插遍全国，但其盲目发展不仅增加了财政负担和政府债务，而且还造成资源的错配和浪费，如出现了乱占地现象。更有甚者，把退税作为吸引企业注册的主要手段，开发区内只有企业门牌，实体都不在区内。

　　从上世纪80年代国家建立特区、经济技术开发区、高新区、沿海开放城市的初衷看，都为了吸引外资和先进技术，在体制创新、科技创新、集约和节约利用资源、优化产业调整结构等方面积累经验，有效地发挥了窗口、示范、辐射和带动作用。但从目前的实践结果看，虽然成效显著，但问题很多，尤其是县级开发区，几乎是与国家政策意图相背离。开发区的最终泛滥与贬值，从表象看是管理等技术问题，但根源还是行政体制问题。这与地方政府普遍存在的拼命招商引资、强烈投资冲动、依赖土地财政及好大喜功等特点的根源是一致的。

　　中国上世纪80年代以来在各类开发区、自由港等建立过程中，也经历着从精挑细选的样板到多如牛毛的跟随，成功的凤毛麟角，平庸的比比皆是。故自贸区的尝试，就应该避免再入俗套。上海自贸区的总体目标是建设具有国际水准的功能创新领先、服务贸易发展充分、贸易投资便利、货币兑换自由、离岸业务发达、监管高效便捷、营运总部积聚、法制环境规范、行政效率和透明度良好的自由贸易试验区。可谓立意高远、目标宏大，除了提供投资便利化和金融开放这两个不同于过去传统的出口加工区模式外，对行政效率和透明度也提出了更高要求，而负面清单管理的方式则是为减少行政审批和干预提供了制度保障。

　　中国过去各类经济特区和开发区的泛滥，以及产业同构化现象的根源是行政体制转型的迟缓。地方政府既充当经济活动主角，又担当监管、审批角色，这就导致政府与企业的角色错位，各地政府均以追求管辖区内各类经济指标超额为目的。那么，国家的整体发展战略和资源的优化配置又如何能得以体现呢？由于GDP等不少政府考核的指标多是经济增量指标而非盈利指标，这也使得地方政府在充当企业角色时缺乏盈利压力和风险意识，其结果必然是地方债务水平的上升。故地方政府的压力更多来自债务还本付息的刚性兑付，他们所关心的主要是政府部门的现金流量表，而非资产负债表。而卖地、招商引资等手段都可以缓解现金流的压力，通过获准建立国家级的各类开发区，无疑在目前全国资金均趋紧下可获得更多吸金机会。这就是所谓的政策红利。

　　从中国过去30多年来的各类经济特区、开发区发展的历史教训看，自贸区确实不应该一哄而上。追求政策红利是不可持续的，且弊端很多；唯有改革红利，才具有可复制和推广价值。