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权威解读:《关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》①
2018年02月08日 10:33 法律讲坛
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  2018年1月1日起,公安部、最高人民检察院联合颁布的《关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》(以下简称“《规定》”)正式施行。该《规定》的出台,对经济犯罪案件中报案、立案、侦查等流程作出了一系列细化的规定,必将成为公安机关办理经济犯罪案件的指南;对于律师代理刑事控告业务、刑事辩护业务也有实际的指导意义。

  因此,我们将以一系列的文章,对本规定做一个详细分析。
  一、《规定》综述

  1.《规定》的制定背景是什么?

  公安部曾于2005年12月31日颁布过一部《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》(公通字[2005]101号,以下正文提到时会简称“旧版《规定》”),自2006年6月1日施行至今已有11年多。

  近年来,经济犯罪形式更为复杂严峻,犯罪手段不断升级,尤其表现在非吸、集资诈骗、合同诈骗、传销、侵犯知识产权、互联网金融犯罪等领域,呈现多发、复杂化的态势,经侦部门的执法环境发生深刻变化,原有规定和实践执法存在一些不适和冲突之处。

  2012年,我国《刑事诉讼法》进行了全面修订,同年,公安部颁布了《公安机关办理刑事案件程序规定》(公安部令第127号),最高检公布了《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》,这些陆续颁布施行的规定中都规定了经侦办案的一些程序要求,但并不成体系,将经侦办案的原则、流程融入到一部法规中显得非常必要。

  2015年4月,公安部与最高检成立了专门修订机构,在广泛征求最高人民法院、各地公安机关、检察机关和有关部门的意见,开展十余次实地调研,召开多次法学专家论证会的基础上,制定了本《规定》,希望能够适应经侦执法现状。

  2.本《规定》是关于公安经侦机关办案的,旧版《规定》也是公安部单独制定,为何此次是由公安部和最高检两部门联合颁布?

  公安部、最高检联合制定规范性文件由来已久,并非新举。早在2001年,公安部与最高检就曾联合制定了《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》(公发[2001]11号)。自2008年起,公安部与最高检先后联合制定了《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定》等3个规定和2个补充规定。

  我国刑诉法规定下,公、检、法三机关是分工负责、互相配合、互相制约的关系,加强公安机关和人民检察院之间的配合和制约,可以有效提高审前程序的办案质量。在刑事诉讼程序中,公安机关负责受案、立案、侦查,检察院负责审查起诉,案件达到事实清楚、证据充分的起诉标准后,会被起诉至法院,因此公安机关侦查工作越规范、证据规格越高,整个案件程序就会越流畅。

  本《规定》中,不只规定了公安机关自身办案的程序流程,还规定了大量办案过程中的公检协作方式,目的在于达到侦查环节和检察环节的衔接;另一方面,细化了检察机关的法律监督职能,以确保公安机关依法办案。

  3.相比旧版《规定》,新的《规定》在内容上变化大吗?

  旧版《规定》共计6章,37条;新版《规定》共计10章,80条,其中新增45条、修订35条、合并7条、删除2条。

  新规十章内容分别为:“总则”、“管辖”、“立案与撤案”、“强制措施”、“侦查取证”、“涉案财物的控制与处置”、“办案协助”、“保障诉讼参与人合法权益”、“执法监督与责任追究”、“附则”。

  其中,“总则”、“侦查取证”、“涉案财物的控制与处置”、“保障诉讼参与人合法权益”4章为新增章节,另外6章在旧《规定》的基础上都有修改。因此,与旧规定相比,新规内容变化非常大!

  二、名词解释

  我们先结合《规定》的“附则”部分,对《规定》中比较重要的几个词语作出释义,以便研读具体法条。

  经济犯罪案件:公安机关经济犯罪侦查部门按照有关规定依法管辖的各种刑事案件,但以资助方式实施的帮助恐怖活动案件,不适用本规定。

  调查性侦查措施:公安机关在办理经济犯罪案件过程中,依照法律规定进行的专门调查工作和有关侦查措施(常见有调查、查询、走访、鉴定、勘验等),不包括限制犯罪嫌疑人人身、财产权利的强制性措施(羁押、取保候审、监视居住、拘留、逮捕、查封、扣押、冻结等)。

  涉众型经济犯罪案件:基于同一法律事实、利益受损人数众多、可能影响社会秩序稳定的经济犯罪案件,包括但不限于非法吸收公众存款,集资诈骗,组织、领导传销活动,擅自设立金融机构,擅自发行股票、公司企业债券等犯罪。

  跨区域性:是指涉及两个以上县级行政区域,而非跨省、跨地级市。

  三、解读《规定》总则

  与旧版《规定》系公安部制定的部门规范性文件不同,新版《规定》是公安部、最高检联合制定的具有司法解释性质的规范性文件,法律效力上更加权威,因此在总体框架、体例、形式上也更为规范。

  “总则”的8条内容奠定了本《规定》的原则,明确规定了公安机关办理经济犯罪案件要注重保障人权,慎用限制性强制措施,切勿插手经济纠纷。

  第一条为了规范公安机关办理经济犯罪案件程序,加强人民检察院的法律监督,保证严格、规范、公正、文明执法,依法惩治经济犯罪,维护社会主义市场经济秩序,保护公民、法人和其他组织的合法权益,依据《中华人民共和国刑事诉讼法》等有关法律、法规和规章,结合工作实际,制定本规定。

  本条内容与旧版《规定》前言部分的内容相似,但是新增“加强人民检察院的法律监督”,一方面强调加强法律监督的作用,另一方面,这部分内容也与本规定的制定主体之一为最高检相对应。

  第二条公安机关办理经济犯罪案件,应当坚持惩罚犯罪与保障人权并重、实体公正与程序公正并重、查证犯罪与挽回损失并重,严格区分经济犯罪与经济纠纷的界限,不得滥用职权、玩忽职守。

  1、本条系新增,有几个新的提法,强调了惩罚犯罪与保障人权并重、实体公正与程序公正并重、查证犯罪与挽回损失并重,明确了惩治犯罪和维程序价值的平衡,相较以往更加强调的是打击惩治犯罪、实体公正,现在更加重视程序上的规范性。

  2、本条新增强调“严格区分经济犯罪与经济纠纷的界限”,一方面在受理的时候要严谨,避免用刑事手段插手民事经济纠纷;另一方面在受理的时候要规范,以免本属于经济犯罪的案件,未能及时受理、立案。

  第三条公安机关办理经济犯罪案件,应当坚持平等保护公有制经济与非公有制经济,坚持各类市场主体的诉讼地位平等、法律适用平等、法律责任平等,加强对各种所有制经济产权与合法利益的保护。

  本条系新增,强调平等保护各所有制产权,非公有制经济享有跟公有制经济同等的诉讼地位、保护力度。

  当然,我们知道,公有制、非公有制经济在刑法中的保护本就是不平等的,例如《刑法》第165条、166条、167条、168条分别规定的非法经营同类营业罪,为亲友非法牟利罪,签订、履行合同失职被骗罪,国有公司、企业、事业单位人员失职罪等,保护的都是公有制经济,非公有制经济遇到同样的情况是没有刑法依据保护的。

  本条强调的意义主要在于,要求公安机关形成各所有制经济平等保护的观念。

  第四条公安机关办理经济犯罪案件,应当严格依照法定程序进行,规范使用调查性侦查措施,准确适用限制人身、财产权利的强制性措施。

  本条系新增,强调了本《规定》的一个原则:规范使用调查性侦查措施,依法慎用限制人身、财产权利的强制性措施。

  第五条公安机关办理经济犯罪案件,应当既坚持严格依法办案,又注意办案方法,慎重选择办案时机和方式,注重保障正常的生产经营活动顺利进行。

  本条系新增,强调在依法办案的同时,要注意办案方法,确保尽量不影响企业、单位的正常市场经营活动。

  第六条公安机关办理经济犯罪案件,应当坚持以事实为根据、以法律为准绳,同人民检察院、人民法院分工负责、互相配合、互相制约,以保证准确有效地执行法律。

  本条系新增,沿用《刑事诉讼法》的原则性规定,不需展开分析。

  第七条公安机关、人民检察院应当按照法律规定的证据裁判要求和标准收集、固定、审查、运用证据,没有确实、充分的证据不得认定犯罪事实,严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法方法收集证据,不得强迫任何人证实自己有罪。

  本条系新增。

  1、本条明确了公、检办案的证据规格标准,结合本《规定》下文中关于撤案时效的新规,相较过往,经济犯罪案件的立案标准在将来会更高、采取刑事强制措施的标准会更高,被害人的报案、立案工作更加需要律师的专业指导。

  2、强调非法证据排除规则,确保依法规范办案。
  四、解读《新规》“管辖”

  第八条经济犯罪案件由犯罪地的公安机关管辖。如果由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖更为适宜的,可以由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖。

  犯罪地包括犯罪行为发生地和犯罪结果发生地。犯罪行为发生地,包括犯罪行为的实施地以及预备地、开始地、途经地、结束地等与犯罪行为有关的地点;犯罪行为有连续、持续或者继续状态的,犯罪行为连续、持续或者继续实施的地方都属于犯罪行为发生地。犯罪结果发生地,包括犯罪对象被侵害地、犯罪所得的实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地。

  居住地包括户籍所在地、经常居住地。户籍所在地与经常居住地不一致的,由经常居住地的公安机关管辖。经常居住地是指公民离开户籍所在地最后连续居住一年以上的地方,但是住院就医的除外。

  单位涉嫌经济犯罪的,由犯罪地或者所在地公安机关管辖。所在地是指单位登记的住所地。主要营业地或者主要办事机构所在地与登记的住所地不一致的,主要营业地或者主要办事机构所在地为其所在地。

  法律、司法解释或者其他规范性文件对有关经济犯罪案件的管辖作出特别规定的,从其规定。

  本条系在旧版《规定》第3条的基础上修改、细化形成的,规定了经济犯罪案件的地域管辖原则。

  第2款对犯罪地、犯罪行为发生地、犯罪结果发生地作出了解释和列举。第4款新增了单位涉嫌经济犯罪的管辖规定。

  第九条非国家工作人员利用职务上的便利实施经济犯罪的,由犯罪嫌疑人工作单位所在地公安机关管辖。如果由犯罪行为实施地或者犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖更为适宜的,也可以由犯罪行为实施地或者犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖。

  本条系新增。非国家工作人员职务犯罪的管辖,常见如职务侵占、挪用资金、非国家工作人员受贿、向非国家工作人员行贿等罪名,在旧版《规定》里面没有明确的规定。

  2001年,最高人民检察院法律政策研究室对公安部经济犯罪侦查局的答复指出:“鉴于职务犯罪案件的特殊性,对于非国家工作人员涉嫌职务犯罪案件的侦查管辖问题,原则上以犯罪嫌疑人工作单位所在地的公安机关管辖为宜,如果由犯罪行为实施地或者犯罪嫌疑人居住地地公安机关管辖更为适宜的,也可以由犯罪行为实施地或者犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖。”此前,这一条款一直被作为职务犯罪管辖的一个指引。

  本次《规定》纳入了这一内容,将其作为正式的一个条款,明确了今后非国家工作人员职务犯罪的地域管辖。

  第十条上级公安机关必要时可以立案侦查或者组织、指挥、参与侦查下级公安机关管辖的经济犯罪案件

  对重大、疑难、复杂或者跨区域性经济犯罪案件,需要由上级公安机关立案侦查的,下级公安机关可以请求移送上一级公安机关立案侦查。

  本条是在旧版《规定》第2条的基础上稍作修改。

  关于下级公安机关请求移送上一级公安机关侦查的案件范围,在原有的“重大、复杂案件”基础上扩展至“重大、疑难、复杂、跨区域性经济犯罪案件”,其中,“跨区域性经济犯罪案件”相关的问题是本次《规定》结合实践新增的,在多处条款都有叙述。

  第十一条几个公安机关都有权管辖的经济犯罪案件,由最初受理的公安机关管辖。必要时,可以由主要犯罪地的公安机关管辖。对管辖不明确或者有争议的,应当协商管辖;协商不成的,由共同的上级公安机关指定管辖。

  主要利用通讯工具、互联网等技术手段实施的经济犯罪案件,由最初发现、受理的公安机关或者主要犯罪地的公安机关管辖。

  本条是在旧版《规定》第45条的基础上新增1个条款形成。

  第1款沿用旧版的条款,规定了多个公安机关都有管辖权的案件,原则上由最初受理的公安机关管辖。

  第2款系新增,是在遵循第1款规定的基础上,对近年来高发的利用各种通讯工具、软件、互联网实施的经济犯罪案件管辖作出的规定。这类案件,往往严重影响社会稳定,但是线索少、查证困难,且犯罪地会处于动态变化中,容易产生管辖争议,有人报案时公安机关会不愿立案,或者立案后发现跟别的公安机关出现管辖争议。这里规定由最初发现、受理的公安机关或者主要犯罪地的公安机关管辖。明确了管辖机关,能够一定程度上解决公安机关立案时的顾虑,另一方面也能遏制公安机关利用管辖权问题相互推诿。

  第十二条公安机关办理跨区域性涉众型经济犯罪案件,应当坚持统一指挥协调、统一办案要求的原则。

  对跨区域性涉众型经济犯罪案件,犯罪地公安机关应当立案侦查,并由一个地方公安机关为主侦查,其他公安机关应当积极协助。必要时,可以并案侦查。

  第十三条上级公安机关指定下级公安机关立案侦查的经济犯罪案件,需要逮捕犯罪嫌疑人的,由侦查该案件的公安机关提请同级人民检察院审查批准;需要移送审查起诉的,由侦查该案件的公安机关移送同级人民检察院审查起诉。人民检察院受理公安机关移送审查起诉的经济犯罪案件,认为需要依照刑事诉讼法的规定指定审判管辖的,应当协商同级人民法院办理指定管辖有关事宜。对跨区域性涉众型经济犯罪案件,公安机关指定管辖的,应当事先向同级人民检察院、人民法院通报和协商。

  这两条都是新增法条。

  1、第12条2个条款及第13条第3款,是关于“跨区域性涉众型经济犯罪案件”的规定。这类案件往往比较复杂、影响范围广,因此规定了“统一指挥协调、统一办案要求”的原则。

  2、《规定》对于“跨区域性涉众型经济犯罪案件”,明确了由犯罪地(犯罪行为发生地、犯罪结果发生地)公安机关管辖,避免无人立案,案发后被害人直接去犯罪地的公安机关报案即可。

  同时规定一个公安机关为主侦查,其他公安机关积极协助,必要时可以并案侦查,实际上是对于办案职责上做了划分,目的是提高办案协作和效率。

  3、《规定》中对于“跨区域性涉众型经济犯罪案件”的指定管辖,确立了各机关协商机制,公安机关如果指定管辖的,应事先向同级检察院、法院通报和协商。

  4、第13条第1款的规定,是符合刑事诉讼流程的侦查、审查起诉、审判流程,无需展开分析。

  5、检察院认为需要指定审判管辖的,也规定了协商机制。

  文:星瀚刑事部

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